轉讓限制│居屋與公屋

2011年11月21日 天圓地方 信報

令公營房屋(包括公屋及居屋)有更好流轉,對香港土地資源運用有積極意義。本文試比較私人樓宇、居屋及公屋的契約轉讓限制條款,分析當中的土地業權分配及價值考慮。

香港私人土地源於政府批租租約。以政府新批出發展土地合約為例,年期一般為50 年。契諾包括「轉讓限制」,除非獲得政府許可,否則發展商在符合有關合約條款前(包括建築規章),不可轉讓物業權益。此亦是「樓花管制」的合約基礎。

長期租約與短期租約

買家從發展商購入分層單位需要付出「買價」並負上繳付政府地契地租的責任。從另一角度看,發展商把其持有長期租約的部分業權「轉讓」予分層業主。此等業權一般皆沒有轉讓限制。

自1841 年起,香港政府出讓土地權益便使用長期租約制度。分層業主的制度在1952 年才在土地註冊處首見。在英國及新加坡,長期租約仍廣泛應用於市場上。現在中國出讓國有土地制度,亦是利用此等長租約理念。

此制度其中一項優點是土地出讓方保留業主身份,利用租約條款來達致管理土地的目標。

私人業主如選擇把物業作投資用途,一般將把長期租約權益以短期租約形式分租,收取租金回報。在坊間購買的中文租約文書,一般都註明「租客不得分租或轉租與別人」;律師處理的租約,對限制轉讓與分租,一般都有詳盡說明,例如在未經業主許可下轉讓、分租或物業由非租客者佔用,業主有權終止有關租約,而租客在收到業主有關通知後要遷離物業。

對租客而言,在繳交租金及履行租約條款情況下,可在租約期內「清靜地」享用物業。在此等短期租約,租客的租住權益不能轉讓或分租,所以不具備可交易的條件;縱使其繳付租金較市值為低而產生「租金利潤」,此等租住權益亦未能為租客帶來「市場價值」。

政府透過居屋、出售公屋及出租公屋等政策創造資助住房供應予相關合資格人士購買或租用,這與私人市場選擇租客理念相近,但考慮因素不同:政府利用契約的轉讓限制來作土地資源管理。

居屋流轉慢成因眾多

早期出售的居屋契約載有單位轉讓及分租限制安排,其後的居屋出售契約及出售公屋的契約應均利用房屋條例附表規定限制轉讓。

居屋及出售公屋業主付出「買價」獲取有關單位權益,其與私人分層業主權益相似,分別主要在於其權益的轉讓及分租受到限制,有關轉讓或分租要向政府申請及繳付補地價。

出租公屋的租約與私人短期租約相似之處在於轉讓及分租限制,差異包括在前者的租客所付租金有大量政府資助及在政策下容許繼承租約安排。

王于漸教授一篇刊於10 月26 日《信報》關於公營房屋及居屋土地資助問題的文章中提出以下之觀點:「由於補地價款額大,很少住戶願意轉售,納稅人實際上收不回這大筆公共資源,施助者與受助者都無法得益。」已辦妥轉讓申請及補地價的居屋單位約佔整體數目20%。這亦是居屋單位被視為流轉率低的證據。居屋住戶若轉讓其單位並補地價,等同放棄其繼續居住在有關居屋單位的政府土地資助:這個代價不輕,但「向上流動」的困難不獨發生在居屋市場。居屋及私人業主皆面對類似制約,包括經濟負擔能力、大單位供不應求、市民收入追不上價格上升速度、按揭成數限制及印花稅重等等。綜合而言,若要在市場上購入較現有居屋單位「大些及╱或好些」的單位,居屋業主所面對的挑戰重大。

政府在發展居屋上,付出大量土地成本資助,大致可分為以下兩項:土地因興建作居屋用途而非作私人住宅等用途的減值;及轉讓申請補地價的延後代價。

第一項資助是接近永久的,實際金額視乎項目位置、規模、私人土地市價及居屋單位的建築成本及折扣定價等因素而定。第二項資助視乎居屋業主居住在有關單位的時間,出售單位與否的主動權在居屋業主手上而不在政府,居屋業主可長期使用單位,即接近永久享用有關的地價資助。

當居屋單位仍被利用作居住用途,這資助明顯是產生效益。

政府保留了轉讓限制的權利,是其達致政策目標的重要合約手段。其一為現樓的再分配功能,令合資格人士可參與這市場;其二為政府此等剩餘補地價權益在有關居屋╱出售公屋重建時極其重要。於1978 年落成的第一期居屋現已超過30 年樓齡,重建會否在20 多年後發生?重建模式、業權價值的分配處理、回購、賠償及安置等問題,屆時政府與居屋╱公屋業主皆要面對。

出售公屋租住權

從香港整體出發,這些政府保留權益可視為政府的投資物業或土地儲備。究竟這些權益有多少價值,應否及如何反映在政府會計脹目上?學者及大眾可再加討論。

大舜政策研究中心智囊蕭文波於11 月3日《信報》發表了「讓公屋住戶出售租住權」的文章,其中有指應讓「公屋富戶」出售其租住權予合資格的公屋租戶。

政府制定公屋租戶的資格亦有檢討租金的機制,公屋租戶並沒有付出「買價」以換取長期租約權益,此「出售租住權」概念似是利用「價格」來分配資源:建議包含合資格住戶要付出「轉讓費」予現住戶而獲取有關單位。這個「轉讓費」的價值基礎,文章並沒有詳述。

其中牽涉一些根本問題包括:轉讓限制變為有限度的轉讓自由,租約年期,未來租金仍受大幅資助,合資格公屋租戶何來資金競投有關租住權益等等。

若此等資源分配的問題是在富戶及市區公屋上,或許由政府或房委會以租金來調控資源運用來得更直接及有效益。

劉振江

仲量聯行國際董事

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