「公共用途」收地法國創先例

2012年8月27日 天圓地方 信報

新界東北新發展區的諮詢期將延長一個月,至9月底。眾多反對計劃的意見浮現,包括多條受影響村落的村民、地產建設商會,以至環保團體等。當中政府倡議以「傳統新市鎮發展模式」收地最具爭議。

《收回土地條例》內的「公共用途」應如何詮釋,會否出現司法覆核挑戰,還要等待諮詢結果及政府有關決定。

本文藉着回顧收地法律的起源及其變更,以看其如何被用作大規模收地以改造城市面貌,讓讀者對當前的收地建議作比較。

《收回土地條例》於1889 年通過,此法例及賠償機制應源於當時英國相關的收地法。英國最早的收地法應為1845 年通過的《土地綜合法》(LandClauses Con solidation Act 1845) 。

此法例讓政府可為開展「公共用途」的工程而進行收地。直至1875 年通過的《公眾衞生法》(Public Health Act1875),政府可因公眾健康及樓房安全等理由對個別有關地塊進行收地。

法國收地的法律基礎

19 世紀中期的法國卻成就了一個以徵收私人土地方法的大規模城市改造。這要從拿破侖三世改造巴黎的願景說起。其時巴黎仍為一個典型的中世紀城市──街道狹窄、樓宇殘舊、缺乏公園、沒有供水及污水處理等系統、環境衞生情況欠佳。

人口約為100 萬之數。要令巴黎超越同時期最先進的城市──倫敦,令歐洲人羨慕,以及令巴黎民眾可享美好的城市環境, 此對有關政府的挑戰明顯極其巨大。

當時的塞納省省長奧斯曼(Haussmann)為達至此目標,要游說議會贊成此等改造建議,包括舉證有關建議在財政規劃上是可行的,亦要地主及發展商等參與,另要有合適的法律基礎作收地。

法國的收地法律應源自1789 年公布的《人權和公民權宣言》,並以「公眾需要」為基礎及有合理的賠償。其後於1841 年制定了因公共工程(包括道路)收地的法律,並附有賠償機制;此法較英國最早的收地法早了約4年。

於1852 年,為擴闊、拉直及建造巴黎街道的法律獲通過,這應為整個城市改造的關鍵:政府獲授權徵收受影響區域的房地產。這個改造行動,自法例通過起計至1870 年有關政府下台,歷時約18 年。其後上台政府仍繼續有關改造。

史料顯示,當時市政府債台高築,另有眾多反對收地聲音,圖片及漫畫反映重建所帶來的破壞及諷刺當時的政策。收地安排亦被指為官商勾結以出售土地圖利。

現今,相信眾多遊人仍會讚美巴黎的設計包括極其寬闊的街道(有指此為方便軍隊鎮壓暴亂之用)及各式花園空間等。

新市鎮收地發展誘因

為何政府要以收地或重推新市鎮發展模式來推動新界東北的發展,而不靜待發展商購地及其後作換地申請?當翻閱前發展局局長於6 月在報章上談到2016 至202 0 這5 年的預算土地供應,便發現這等新界東北新發區是3 萬個私人住宅單位的來源,或佔此5 年期的預期供應約10.6 萬個的30%。此對政府推出私人發展土地能否達標(即約每年2萬個單位供應)的重要性可想而知。

政府要掌握此等發展土地供應,先要控制原始土地,再要加入有關的基礎設施。若要取得合適價錢出售土地,更要安排合適推出土地的時間表。

在政府收益層面看,收地要付上很大代價。早前筆者以公布的400 億元收地預算計,每方呎私人土地成本約為1400 元。據了解,政府在換地╱補地價時計算此等農地的價值,只為上述呎價的一個小百分比,當中存在龐大的差價。假若政府能等待發展商從業主及用戶收購有關土地並提出換地申請,政府更可獲得此中部分差價。

但要達成補地價協議,持有土地權益雙方的同意皆不可或缺,並不能強制進行。以現時的補地價原則,政府要全取地價升值,發展商定必小心選擇補地價的時機。

現實是政府有供應土地的壓力,所以時間並不在政府那邊。

假設這個政府收地做法將得以批准並執行,其對庫房的收益及支出影響,以至整體香港土地未來發展的影響,應盡快作出詳細評估,讓市民理解此政策可能帶來的重大影響。此等研究可包括賠償機制(法定及恩恤補償的安排),土地業主對賠償的反應,發展商往後對換地申請╱收購土地的反應。

劉振江

仲量聯行國際董事

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