利用私人土地創建宜居城市

2018年5月11日 天圓地方 信報

利用私人的新界農地儲備是土地供應專責小組提出的一個短中期選項,即有潛力於未來大約10年內提供額外土地。這個選項隨着公眾參與活動開展引來諸多批評,包括利益輸送、政府與既得利益者合謀,亦有意見要求政府以法例收回由私人發展商持有逾1000公頃的土地等。究竟利用私人土地作發展的基礎為何?本文利用元朗一帶的土地發展歷史及現況,從香港的土地租約制度、城市規劃帶領私人企業投資作用,以及政府收回土地法律的起源等角度作審視。

香港實行土地租約制度,政府(作為業主)與私人土地業主(作為租客)可就土地契約作出修訂,以利土地作更有效益運用。元朗從前是一片沼澤,其後改作鹹水稻田、基圍及淡水魚塘。區內多項大型住宅項目,透過業主或發展商與政府達成協議改地契及補地價創造房屋。最早應為1975年以換地形式發展的錦綉花園,佔地約114公頃,發展比率0.4倍,建有5024間洋房。

城市規劃的作用不限於發展規劃,而是涵蓋長期政策,包括向私人企業指出方向,讓其可參與已獲同意的規劃發展。隨着鐵路通車及公路發展,元朗地區發展步伐明顯增速,但附近南生圍、米埔及新田一帶仍有眾多民田住宅發展計劃停留在紙上規劃階段,原因包括規劃申請被否決、發展密度過低、政府對民田估值過低、基礎設施不足等等。以區內9個住宅申請項目的規劃資料作分析,當中5個項目被否決,佔地約300公頃(包括215公頃民田,餘下為政府土地),擬建密度只有約0.2倍,其中原因包括部分土地位處自然保育區及綜合發展區包括濕地修復或改善等;而成功申請的4個項目佔地約38公頃(包括2%政府土地),發展密度亦只有約0.33倍。這麼低的地積比率,較現時的鄉村式地帶發展密度還要低,明顯未能回應香港缺乏發展用地的情況!

資料顯示,發展商積極尋求以較高地積比率作發展,例如1.2至3倍。政府於補地價過程就民田的估值過低,令磋商極其困難,其考量包括要撇除相關民田市場成交個案的希望價值,缺少了此等希望價值,市場自然不能有效運作,民田不能地盡其用亦是必然後果。舉例說,若政府的估值結果是200元(每平方呎土地計.下同),遠低於政府收地的特惠賠償金額,另外公眾參與活動文件所載填海(包括基建設施)的粗略成本估算成本約1400元至2300元,而搬遷沙田污水廠的成本更高至約19000元。上述眾多因素,解釋了為何眾多民田看似被發展商囤積或任其「曬太陽」。

回顧法國巴黎於十九世紀中期大規模城市改造的願景及收地歷史,有助認清收地的根本目的何在。當時巴黎政府的願景是要超越當時全球最先進的城市倫敦,令當地民眾可享美好的城市環境。政府於1852年為擴闊、拉直及建造巴黎街道通過法律,獲授權徵收受影響區域的房地產,這是整個城市改造的關鍵。有關收地法律應源自1789年公布的《人權和公民權宣言》,並以「公眾需要」為基礎及有合理的賠償。政府要游說議會贊成改造建議,亦要地主及發展商等參與;當時巴黎政府收地被指為「官商勾結」以出售土地圖利。現今香港政府被質疑為「官商勾結」, 原因在於不收回私人發展商的民田!

現今政府開展多個新發展區,需要從整體考慮出發,改變土地用途,包括引入交通運輸及不同基礎設施,加大發展地積比率等,這是收地的原因。但政府同時亦要保護私有產權,尋找優化土地發展的進程,這亦是引入發展區申請換地準則及要求的考慮。三個現正推行的新發展區(古洞北和粉嶺北、洪水橋及元朗南),皆需要大量收回私人土地及興建基礎建設,發展過程有眾多不確定因素,影響房屋及經濟用途樓面落成的時間,這些皆是中長期的土地供應措施。

過去幾年政府透過改劃自有土地,增加發展密度及基礎設施,以創造發展樓面。若把此方式套用於私人土地之上,自當有效及適時創造發展樓面,增加單位供應,讓市民有所選擇,並為紓緩房屋短缺問題帶來希望。

劉振江_仲量聯行國際董事

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